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供需增量:縣域教師編制的現實挑戰與政策議題

教師配置的核心內容是教師需求與教師供給的相互調適。

  *來源:中國教育學刊(ID:zgjyxk),作者:張宗倩、秦玉友

  我國農村教育主要矛盾已經轉化為人民日益增長的優質教育需求與不平衡不充分的教育發展之間的矛盾。教師是教育的第一資源,我國農村教師面臨供需復雜與編制標準單一、分配簡單的矛盾。根據全國教育事業發展統計公報,2001年小學師生比為1∶21.64,普通初中師生比為1∶19.24;發展到2018年,小學師生比已達到1∶16.97,初中階段師生比為1∶12.79,師生比大幅提高且均已高于現行編制標準,師資隊伍建設成效顯著。但在教育實踐中,代課教師現象依舊存在,2018年我國農村小學階段代課教師占比為3.02%,代課教師的存在一定程度上可以說是教師編制不足與校際分配不合理的一種反映。依據簡單師生比標準進行區域教師編制供需核算與校際分配,缺乏對教師供給與需求變相增量動因的考慮,準確挖掘并滿足造成供需增量的動因,是有效解決農村教師供需矛盾的重要途徑。

  一、超越簡單師生比標準:縣域教師供需增量的動因分析

  教師配置的核心內容是教師需求與教師供給的相互調適。依據簡單師生比標準配置教師的兩個基本假設是:第一,學校功能單一與達到一定規模,教師需求可以簡單以學生數量為依據;第二,以工作量為表征,任何教師個體勞動供給均可飽滿。但縣域內學生需求側與教師供給側的客觀環境與該基本假設之間存在張力。小規模學校規模消耗與寄宿制學校功能擴展使分攤到每個學生個體身上的工作量增加,相應地其教師需求就超越了簡單地按學生計算的教師需求,教師需求變相增大。教師專業與年齡性別特征會稀釋其工作量,因此教師不是完全“經濟的”勞動供給個體,教師供給變相減小。已有研究對師生比標準中學生的空間分布與上學狀態、教師結構特征挖掘不夠,現實中縣域內學生端對教師的需求變相增大與教師端供給變相減小,教師配置超越簡單師生比標準產生了教師供需增量。

  (一)小規模學校與班級面向產生規模消耗型需求增量

  以簡單師生比標準配置教師對學校的規模假設是區域內學校均具有一定規模且班級規模相當,不符合這一規模假設,就會產生規模消耗型需求增量。一方面,小規模學校班級面向的師資消耗產生需求增量。現實中班級數量與學生數量往往非同步增長。小規模學校學生數量少,依據師生比標準配置教師數量會相應較少。但小規模學校班級面向的工作量對教師的需求不會簡單地、成比例地隨著學生數量減少而減少,小規模學校產生了教師需求增量。另一方面,極端小規模學校對教師產生保底性消耗。小規模學校對師資的保底性消耗可以從班級面向與學校面向兩個角度切入,班級面向的師資保底性消耗以保證課程開齊開足為目標,每個班級至少需要1名教師。學校面向的師資保底性消耗以保證學校安全運行與應急情況處理為目標,每所學校至少配置2名教師。

  (二)寄宿制學校非教學服務促生功能擴展型需求增量

  以簡單師生比為標準配置教師的學生上學狀態假設是區域內學校普遍以走讀上學為基本上學狀態。寄宿制學校增加寄宿生日常生活和課后學習的管理、服務與教育工作,不符合這一假設,學校功能向非教學服務功能擴展,產生了寄宿生面向的生活教師需求。低齡寄宿生在學習、生活和心理方面表現得更消極,對生活教師的需求更加明顯。現實中農村寄宿制學校生活教師在數量上還存有很大的缺口,寄宿制學校便會增加專任教師非教學服務的工作量,承擔生活教師職責。在嚴格限制編制增加的政策語境中,生活教師編制增加空間被擠壓,同時農村寄宿制學校購買服務能力較弱,無法配齊生活教師。但非教學服務需求并不會因生活教師缺乏而消失,專任教師在范疇與時間維度上跨界承擔起非教學工作,產生功能擴展型教師需求增量。

  (三)學教匹配與多學科教學推動學科面向型供給增量

  一般來講,年級越高課程專業要求越強。年級不同教師教學工作量的稀釋邏輯不同。初中階段,高專業性的課程要求教師所學與所教匹配。在小規模初中學校,尤其是在單軌的初中學校,為保證教育質量,一些科目盡管周課時量很少,但是這些科目仍然需要專業教師來教授。不同課程課時量不同,在一些平行班級數量少的學校,課時量少的學科教師工作量往往不飽滿,這會產生教師供給增量。在低年級課程開設上,存在跨學科教學現象。調查顯示,小學任教3門課程及以上的教師占48.31%。為有質量地完成課堂教學與專業發展,多學科教師的備課、多學科專業培訓與學習時間直接疊加,產生教師供給增量。

  (四)教師年齡性別弱勢特征引發存量稀釋型供給增量

  教師年齡與性別特征長期伴隨教師個體存在,并影響教師所承擔的工作量,教師工作量與教師存量相關,教師工作量不飽滿將直接稀釋教師存量。教師因年齡產生的功能定位影響其工作量,年長教師因特定的精力狀態與專業發展階段,普遍缺乏行動力與動力,工作量不飽滿;年輕教師適應與學習需消耗一定時間,教學工作時間被稀釋。女性教師生育與家庭角色分工會減少其在工作崗位上的時間分配,研究表明,男女教師的教學工作時間存在顯著差異,女性教師工作量約是男性教師的88%,即女性教師也無法完全“經濟地”進行勞動供給。教師在編不在崗現象對教師存量直接抽離,影響教師編制供給與需求的精準匹配,引起在編人數與實際到崗人數的沖突,從而引發教師供給增量。

  二、進步與提升空間:教師編制政策反思

  縣域內師資供需增量滿足依賴教師編制供給。當下我國教師編制現狀與問題是已有所有教師編制供給政策的累積效果,不同教師編制供給政策針對不同時期的問題,對教師隊伍建設產生了積極作用,同時也具有一定的時代局限性。教師編制政策考慮了學生端的需求與教師端的供給,但對教師需求與供給變相增大雙向擠壓形成的教師供需增量的回應不夠。

  (一)教師編制標準向城取向逐漸破除,但慣性思維阻礙教師存量重組

  2014年我國教師編制標準改革之前,教師編制標準具有向城取向特征。1984年《關于中等師范學校和全日制中小學教職工編制標準的意見》規定城鎮的師班比標準高于農村。2001年《關于制定中小學教職工編制標準的意見》規定師生比標準沿城市、縣鎮與農村依次降低。2014年城鄉教師編制標準統一,農村師生比標準提高,這是改善農村教師編制供給相對缺乏的政策起點,但不可否認,城鄉統一編制標準是對農村學校教師實際需求的一個遲到的肯定。

  長期向城取向的教師編制配置思維使農村教師存量重組仍然面臨困難。一方面,依據師生比標準配置教師,教師向城鎮一定規模學校聚集具有規模效益合理性。向城取向下形成的城鎮一定規模學校已是既成事實,城鄉學校規模差異大,基于師生比配置教師,使城鎮一定規模學校對教師產生“規模效益”,城鎮學校教師需求依據編制政策規定的師生比標準就可以得到滿足。

  在理想規模學校假設的認識慣性下,農村小規模學校與寄宿制學校的師資消耗長期以來被忽視。教師資源的向城取向,更多被觀察到的是“規模效益”取向,如果不改變簡單依據在校學生數量核算教師需求方式(單一以學生數量與師生比的乘積確定教師編制供給),城鄉之間教師編制供給將穩定“合法”地保持著這種差異。另一方面,城市學校教師資源需求中“棘輪效應”影響區域教師資源再分配。

  “棘輪效應”即消費習慣形成后難以降低標準。城鎮學校由于規模效益,享受了相對充裕的師資,師資的充裕又會吸引生源,規模效益意味著規模大的學校其財政性投入增加與辦學條件也更容易改善;鄉村與之相反。城鎮學校規模優勢循環與鄉村學校規模劣勢循環逐漸形成。城鎮學校基于充裕的教師、經費與辦學條件資源運行,形成“棘輪效應”。在“棘輪效應”作用下,城鎮學校不愿意向下調整學校資源,如果調減城鎮學校教師,城鎮學校會表現出更大的反差。“棘輪效應”在一定程度上阻礙教師存量重組。

  (二)供需增量動因逐漸納入編制標準,但政策表達尚需進一步可操作化

  從縣域內教師的需求與供給現實特征出發,應該在教師編制供給與分配中對教師供需增量產生的動因有所回應。教師編制標準政策是否回應教師供需增量動因主要考察兩方面:動因是否納入教師編制標準與動因被納入后對現實供需增量的回應程度如何。

  班級規模(以師班比的操作性指標出現在教師編制標準政策中)是教師需求增量產生的動因中唯一被操作性界定的動因,但對班級面向的教師需求回應不夠。1984年《關于中等師范學校和全日制中小學教職工編制標準的意見》進行了以班師比標準配置城鄉師資的探索,但農村學校師班比標準低于城鎮。2002年《教育部關于貫徹<國務院辦公廳轉發中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知>的實施意見》將2001年出臺的師生比編制標準基于標準班額折算成師班比。師班比標準的納入超越簡單師生比標準在理論上增強了教師編制配置的嚴謹性,但在實際政策規定中,農村師班比相對較低的編制標準,以及政策文本中基于標準班額將師生比標準折算成師班比均表明農村學校,尤其是農村小規模學校班級面向的教師需求并未因師班比標準的納入而得到實質性解決。

  寄宿制學校與學科壁壘推動教師供需增量的基本事實在教師編制標準政策中也有回應,但政策回應時所使用的勸告工具不適合當前政策實施環境。2001年《關于制定中小學教職工編制標準的意見》提到寄宿制中小學要“按照從嚴從緊的原則適當增加編制”,2014年《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》提到:“在縣域范圍內統籌中小學教師資源,確保基本開齊開足國家規定課程,特別是體育、音樂、美術、科學技術等課程。”為額外滿足面向寄宿制學校與學科壁壘推動的教師供需增量,教師編制標準政策所使用的是勸告工具。但勸告工具要求政策對象具有較高能動性,能在獲取政策信息后自動調節行為,當下教師編制政策環境尚不適宜使用勸告工具,原因有三:首先,縣級教育行政部門與農村學校無法通過主動作為增加農村教師編制;其次,以師生比標準配置教師,難以主動催化教師向編制相對缺乏的農村學校流動;最后,基于地方負責的管理體制,從經濟理性出發,縣級教育行政部門缺乏增加農村教師編制的內在動機。

  (三)農村教師編制補充項目相繼出臺,但補充編制實質性效果不顯著

  農村教師編制補充渠道可以分為農村教師編制常規性補充與農村教師編制項目類補充。20世紀90年代以來,為加強農村教師的補充,國家陸續出臺了一系列政策,構成了以公開招考為主、特崗教師和公費師范生等為輔的補充渠道。相繼出臺的農村教師編制補充項目在地域與人群維度上建構資源空間,較大范疇地調動與盤活人力資源。農村教師編制補充項目有利于農村教師隊伍建設,能在一定程度上緩解農村教師供需增量得不到滿足的問題,但實質性效果不顯著,即補充可達性與存量穩定性略顯不足。

  編制補充渠道不能與產生教師供需增量的動因定向匹配使教師補充的可達性不夠。在已有的農村教師編制補充項目中,如“特崗教師”“師范生公費教育”等政策,僅有地域滿足定向,而學校規模與功能,教師專業與年齡性別推動的教師供需增量未被定向滿足。且在地域定向滿足中,農村教師編制補充政策文本中均使用廣義上的“農村”概念,包括“縣鎮”與“鄉村”,有關調查顯示,真正能下到農村地區的特崗教師還是較少,免費師范生就業主體區域是城市(包括縣城),補充教師到達有強勁教師供需增量的相對弱勢農村學校較為困難,相對弱勢農村學校的實際教師供需增量難以滿足。

  教師編制補充政策對農村學校臨時性地教師補充無法保證農村教師存量的穩定性。教師編制補充政策多方面提供優惠條件提高農村教育拉力,優惠條件可分為服務期間經濟性補償與服務期后發展性補償,后者相對于農村教師職業吸引力來講屬于外圍拉力。同時教師編制補充政策規定的服務期普遍較短,2006年《關于實施農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃的通知》提出:“特設崗位教師聘期3年”;2018年《關于轉發教育部等部門教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法的通知》規定,公費師范生從事中小學教育工作6年以上,到城鎮學校工作的公費師范生應到農村義務教育學校任教服務至少1年。

  服務期較短降低了農村教師相較于去城市優勢學校任教或從事其他職業所付出的機會成本,服務期后的發展性補償能初步補償到農村教師服務期間所付出的機會成本,此政策激勵邏輯在促進農村教師補充的同時,不利于農村教師編制存量穩定,且難以有效保證補充教師能在服務期間實質性地服務于農村教育,教師編制補充政策在一定程度上不是滿足農村教師供需增量的理想措施。

  三、未來政策議題:合理滿足縣域教師供需增量的政策建議

  未來教師編制供給政策要超越基于簡單師生比標準的教師編制供給思維,體現學校不同功能與規模所引起的教師個體勞動供給飽滿程度差異,遵循縣域內教師工作量均等原則。在教師編制配置過程中,縣級教育行政部門首先要基于學生面向工作量、班級面向工作量與學校面向工作量精準核定各級各類學校教師需求,清楚教師專業與年齡性別所對應的勞動供給特征,從而明確縣域內教師合理供需增量的體量。再基于供需關系在縣域內公平配置與管理教師,建立教師應急保障機制,從而合理滿足縣域教師供需增量。

  (一)明確教師需求:充分尊重規模功能增量

  明確教師需求是合理滿足縣域內教師需求增量的前提條件。在教師編制配置過程中,要明確不同規模與不同功能學校對教師編制的差異化需求,充分尊重農村學校規模消耗型需求增量與功能擴展型需求增量,保障小規模學校與寄宿制學校超越簡單師生比的教師需求增量得到滿足。

  明確教師需求不僅要核定各級各類學校所需教師,同時還需厘清教師需求的滿足次序,以確保教師編制供給不足時教師需求的公平有序滿足。基于學校規模與功能差異,縣域內學校可主要分為小規模學校,一定規模普通學校(非小規模學校、非寄宿制學校)和寄宿制學校三種類型。三種類型學校教師需求的發生邏輯不同,對同等數量與質量的教師供給敏感度也有差異,因此在縣域內分配教師編制時可分三步走,遞進式有序滿足不同規模與不同功能學校教師需求。

  第一步,滿足兜底性教師需求,主要針對小規模學校。兜底性教師需求以班級面向與學校面向的工作量為依據。兜底性教師需求的滿足是各級各類學校正常運行與基本安全的根本保障,是縣級教育行政部門配置縣域內教師的首要工作。

  小規模學校對兜底性教師需求的滿足最為敏感,在教師編制配置過程中,小規模學校兜底性教師需求要優先滿足,小規模學校中每個班級至少有1名教師,每所學校至少有2名教師。僅以不足10人的小規模學校為例,2015年,全國不足10人的鄉村校點達3.39萬個,需要配置教師6.78萬人,與以小學階段師生比標準(按照每班10人)配置教師僅1.78萬人相比,需要新增5萬小學教師補充這一缺口。第二步,滿足一般性教師需求,主要針對一定規模普通學校。一般性教師需求以班級面向與學生面向的工作量為依據。要建立以學生數量與班級規模為依據的分段式教師編制標準,分段滿足一定規模學校教師需求。

  若滿足一般性需求所配置教師數小于滿足兜底性需求所需教師數,則以后者為準,若高于滿足兜底性教師需求所需教師數,則在后者配置的基礎上增加教師以達到滿足一般性教師需求標準。第三步,滿足功能性教師需求,主要針對寄宿制學校。功能性教師需求以寄宿生面向的非教學工作量為依據。截至2017年底,我國農村小學寄宿生有934.6萬人,若按寄宿生與生活教師100∶1配置,則需要9.35萬名生活教師,以目前生活教師存量與專任教師兼任生活教師難以持久滿足這一需求,要尊重寄宿制學校功能擴展與農村學校購買力弱(針對生活教師的勞動力購買)的基本事實,為寄宿制學校單設生活教師編制。

  (二)考慮現實供給:積極承認教師群體特征

  清楚供給特征是合理滿足縣域教師供給增量的前提條件。教師數量供給與勞動力供給之間往往存在差異,因此在滿足縣域教師供給增量時要突破教師個體勞動供給飽滿的基本假設,積極承認教師弱勢特征稀釋教師工作量的合理性。

  教師專業對教師個體的伴隨性與客觀性較弱,且后期可塑性比較強,因此在教師配置過程中常被忽略。如果不能夠承認教師所學專業與所教學科需要匹配的基本事實,學科面向型供給增量將被全科教師培養的實踐浪潮合理淹沒。

  為應對學科面向型供給增量,教師初次配置時要保證教師所學與所教相匹配,尤其是針對高年級單軌制學校,在低年級要將全科教師優先分配到學科教師缺乏的學校與小規模學校;教師存量重組時要打破教師“單位人”制度,盤活縣域內教師資源,通過提高教師專業與課程需求匹配度以整體增加教師群體工作量供給,同時開拓教師工作空間,在距離相近的學校共聘專業性較高但工作量不飽滿教師,或打破初中屬地傳統思維,鄉鎮合辦初中,最大化避免因教師專業造成的教師供給稀釋。

  教師年齡對教師個體的伴隨性較弱但客觀性非常強,對教師群體來講,年齡結構穩定地影響教師群體的勞動供給。在教師供給時,要承認年輕教師與年長教師工作量被稀釋的邏輯差異,針對性地滿足相應產生的教師供給增量。承認年輕教師亟待學習與發展的特征,減少其教學工作量,可以通過培訓時間折算教學工作量的途徑鼓勵年輕教師發展,避免將年輕教師作為重復性的、事務性的工作機器,而需適應后喻社會的反哺機制,將年輕教師作為教師隊伍活力注入的源頭;承認年長教師工作結構單一與工作量不夠飽滿的特征,減少年長教師工作量,同時要在中小學教師職稱評定中增加職稱內等級,提升高職稱年長教師積極工作動力,要打破傳統以年齡為基準的退休機制,在農村學校創新性地建立在年齡基礎上外加績效評價的彈性退休機制,對評價積分高、工作積極性強的正常退休教師要繼續聘任,既可破除臨近退休的等離心態,也可保障農村教師存量。

  教師性別對教師個體與群體來講伴隨性與客觀性都非常強,女性教師現實中工作量不飽滿的特征在教師供給中必須得到承認。在教師供給時,應考慮生育政策變化,參考女性教師工作量約是男性教師的88%的實證研究結論,結合女性教師在教師群體中的占比,客觀核算因教師性別稀釋產生的教師供給增量。2018年,義務教育階段女性教師為625.44萬人,從理論上講,這會稀釋掉75.05萬名男教師的工作量。因女性教師產生的教師存量稀釋可能性要在縣域內教師分配過程中有所體現,在女性教師相對集中的學校要增加相應比例教師的反稀釋型配置。

  (三)理性分配編制:切實體現教師公平原則

  理性分配編制是合理滿足縣域教師供需增量的核心內容。縣域教師編制分配要基于縣域內已有教師編制存量,以教師需求與教師供給的正確表達與相互調試為現實起點。在具體操作層面要形成縣域內一體化分配思維,管理教師編制流轉范圍,最終保障無論教師編制充足與否,縣域內教師工作量均等。

  首先,要形成縣域教師編制供給與校際教師編制分配一體化思維。縣級教育行政部門要建立縣域內教師編制存庫,按縣域內教師工作量均等原則,將教師編制公平分配至縣域內各級各類學校。教師編制分配過程要使各級各類學校能同等體會到來自縣域內教師編制整體充足的優勢或縣域內教師編制整體緊張的壓力,讓教師編制供給的充足與否在縣域內各級各類學校得到有效傳導。在教師編制配置艱難區,縣級教育行政部門要爭取縣級財政支持,對校際工作量偏高的教師以績效工資進行合理補償,對校際工作量不飽滿的教師以共聘方式充分促進勞動供給。

  其次,要基于供需關系理性分配教師編制。當縣域內教師供給飽和時(即教師供給大于等于教師需求),按照各級各類學校教師需求配置教師,教師配置差額(教師供給—教師需求,供需相等時無教師配置差額)留存于教師隊伍,向教師流動性比較強的偏遠農村學校傾斜額外配置;當縣域內教師供給小于教師需求時,新增教師編制要按教師需求比例分配,同時要按照學校教師需求滿足次序,優先向對教師配置數量較為敏感的小規模學校分配;在初次配置的基礎上,要探尋公平且充分的教師二次配置。每學年末統計學生流動與教師自主流動情況,重新核報教師余缺,縣級教育行政部門要根據學校教師需求,從家庭與學校雙視角出發,系統性考量待補充教師流動的可能性與穩定性,基于已有教師存量建立由城市學校與教師編制相對充裕的農村學校向相對缺乏的農村學校流動的教師存量重組機制。

  最后,要高度匹配教師編制與教師崗位。縣級教育行政部門管理縣域內教師編制存量支出,控制教師編制在系統內學校單位間流轉,保證在編教師必須在崗。同時要改變政策中對在編教師在崗情況“定期抽查”規定,省級教育行政部門要組織不定期抽查,給予地方學校緊張感與壓力,避免在核報教師需求與教師編制實際使用過程中弄虛作假;給予縣級政府壓力,嚴禁在縣域內編制充足的情況下“有編不補”或其他事業單位、行政單位擠占或挪用中小學教職工編制。

  (四)儲備代職教師:科學滿足教師應急需求

  縣域教師供需增量的合理滿足不僅需要公平配置教師,也需要在教師臨時性長短期離崗時,有代職教師能及時補充,維持現有教師編制存量結構。儲備代職教師是合理滿足縣域教師供需增量的后續保障。縣級教育行政部門要充分調配教師資源,嚴格篩選合格代職教師,切實保障代職教師在崗期間工資待遇,建立健全代職教師存儲與管理機制,科學建構教師供需增量的應急保障空間。

  代職教師可以分為全職代職教師與兼職代職教師。全職代職教師主要來自教師供給飽和時的配置差額,這是在在編在崗教師概念外延中劃分出的群體,并非設定特定的教師候補群體;兼職代職教師是在教師編制供給外設定特定的教師候補群體,在具體學校發生具體缺人情景時再進行補充,可聘請正常退休優秀教師、待崗大學生等;條件不允許地區可篩選優秀家長,以帶領學生活動的形式暫時性應急代職。

  全職代職教師應與普通教師群體無差異管理,但需注意的是全職代職教師的存在會在一定程度上增大部分教師工作量不飽滿風險,縣級教育行政部門需要通過績效工資與工作量匹配的原則進行校際教師勞動獲酬公平性管理。兼職教師則單列于普通教師之外,縣級教育行政部門要開發兼職代職教師管理平臺,從報名、待崗時間確定、工資發放、評價等多方面出發,科學管理兼職代職教師。兼職代職教師報名時要提供足夠信息,縣級教育行政部門據此進行篩選,優先錄取有教師資格證者與有教育經驗者,以縣域本地就近為原則,堅決抵制不良道德行為者趁機混入,將以往及代職期間有傷害學生行為者拉入黑名單。兼職代職教師在代職前要與離崗教師溝通,認真完成離崗教師所安排教學進度。兼職教師代職期間工資待遇由課時費與離崗教師績效工資組成,同時縣級財政要基于實際情況為兼職教師提供交通補貼與食宿補貼,有效確保兼職代職教師的應得報酬,代職結束后兼職教師有序退出。最后通過離崗教師、其他在崗教師與所教學生的評價以及兼職教師個人意愿,確定后續聘任與否。

  本文轉載自微信公眾號“中國教育學刊”,作者張宗倩、秦玉友。文章為作者獨立觀點,不代表芥末堆立場,轉載請聯系原作者。

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